宅基地只有使用功能而无资产资本功能。结果是,集农民毕生积累建造的农房,由于限制流转和抵押无法实现其资产信用功能,不能对扩大生产、更新住宅和规避风险提供支持。

近些年,农村教育、农村医疗、农村社会保障等方面已取得重要突破,农村住房制度建设在各地也进行了积极探索,但整体制度建设仍不完善。农民住房历来以自建、自住、自管为主,农村住房制度长期停滞在“一户一宅”、“限制宅基地转让”等层面,涉及农民利益和权益保障、农民居住质量和安全、农民人居环境提高和最低端农民居住保障等方面的制度建设很不健全。

我国现有农村住房制度主要体现宅基地制度层面,“一户一宅”、“面积法定”、“无偿取得和使用”、“限制流转和抵押”是基本特征。宅基地制度过于侧重对农民的福利和保障,导致宅基地只有使用功能而无资产资本功能。结果是,集农民毕生积累建造的农房,由于限制流转和抵押无法实现其资产信用功能,不能对扩大生产、更新住宅和规避风险提供支持。农民无论是建新房还是扩大生产、修建基础设施,均难以得到资金的支持。而且,宅基地资源浪费日趋严重,超规定占地、建新不拆旧、一户多宅、外出务工长期空置房、废弃地、闲置地等不断增多。由于宅基地不能流转,也没有退出的激励机制,所以宅基地长期处于增量不断增加,存量利用率不断降低的状态。

这种单一的宅基地制度是不合理的。我国农村住房制度应该由农村宅基地分配制度、农房建设制度、农房基础设施配建制度和农房救济制度等系统组成。在此基础上,对农村住房制度予以重塑和构建。

在农村宅基地制度方面,应当建立“无偿取得、有偿使用、有限流转”的制度原则。

“无偿取得”是指农民无偿取得宅基地以实现基本的居住权。应本着“一户一宅,面积限制”原则,严格限制初期取得宅基地的面积标准,体现“公平性”和“福利性”,既要保证农民的居住之用,也要有效地防止宅基地盲目增多和耕地大量减少。

“有偿使用”是指宅基地有偿使用,促使农民更合理、有效、经济地利用宅基地,保护耕地。对于宅基地使用费,可以采用累进收费法,即按农户人均用地面积达到不同的档次,适用不同的收费标准:在贫困地区,对最低限度的住宅用地面积可以免收使用费;在耕地紧缺地区,对超过平均标准的住房用地面积可以提高使用费的收取标准。为了解决农村贫困居民的住宅用地问题,应当建立贫困居民使用费减免制度。宅基地使用费应以“取之于户,收费适度,用之于村,使用得当”为原则。

“有限流转”则要求有条件有步骤地对农村宅基地使用权流转开禁。由于地区之间发展不平衡,对于农村宅基地使用权的流转不宜以“一刀切”的方式来处理。应在试点较为成功的基础上,选择社会经济条件发展较好,原先已经存在农村宅基地使用权流转隐性市场的地区推广试点。除转让外,还应允许宅基地的出租。另外,应当尽快开展农房和宅基地确权登记发证等配套工作,确权登记发证是农房流转的基础。有了确权证,可以为下一步建立城乡统一的土地市场做好准备。

我国村庄数量巨大,各个村庄特点不同、类型不同,应通过建立村庄规划制度,吸引靠近城市的村庄适度集聚,引导规模较小、发展前景不好的村庄向中心村镇聚集,腾出土地进行整理复垦。同时,通过规划确定对具有文化遗产性质的村落进行保护,并保证农民建房的选址安全。村庄难以复制城镇住房的购买制度,在制度安排上,要尊重农民自建住房的权利和保护农民自建住房的积极性,但应从建材、质量、安全、节能、节地等方面给予规范和引导。更值得一提的是,基础设施是农房的必要配套,当前这是农村最急需解决的短项,这一点,政府应当予以重点扶持。

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