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关于中国上访现象的分析

时间:2013年04月07日  |  作者:陈维国律师  |  关键词:上访  |  浏览:16388

上访,是指群众越过底层相关国家机关到上级机关反映问题并寻求解决的一种途径。上访是群众反映意见、上层政府了解民意的一个重要途径。上访的本意是向上级政府反映群众意见,是群众对上级政府信任的一种表达行为,也是我国特有的政治表达形式,有着悠久的历史。

上访,是指群众越过底层相关国家机关到上级机关反映问题并寻求解决的一种途径。上访是群众反映意见、上层政府了解民意的一个重要途径。上访的本意是向上级政府反映群众意见,是群众对上级政府信任的一种表达行为,也是我国特有的政治表达形式,有着悠久的历史。但现在的上访已经失去了原来的涵义,而专指人民群众向上级党政领导机关反映问题要求解决的活动。根据上访的事件起因,上访分为有理上访和无理上访,但上访大多是因相关问题在当地政府得不到解决或解决不合理而引起的,也有很多是针对权力和资本结合所产生的不公平现象所进行的投诉或情况反映,例如贪污腐败、黑恶势力与政府勾结等等。因此,地方政府或被投诉人针对上访者的暴力事件或以行政方式控制上访的情况时有发生,甚至一些地方政府利用行政权力对上访者予以相应的行政制裁或处罚。

涉诉上访,一般是指自然人、法人或其他组织因不服各级法院的生效判决、裁定和调解;检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为而采用书信、电话、电传、互联网络、来访等形式,向各级人民法院反映情况,提出意见、建议和要求,依法应由人民法院处理的活动。各级法院每年都要接待大量公民的上访活动,而各级政府接待的很多上访活动中也有大量的涉诉上访。

一、上访活动具有合理的法律依据

宪法规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务”。“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理,任何人不得压制和打击报复”。

可见,上访权是宪法赋予人民的权利,人民群众以上访方式行使自己的宪法权利,各级国家机关、包括国家审判机关,依法接待上访就是其必须履行的义务。根据宪法,上访权包括批评建议的权利和控告、申诉、检举的权利。上访权是重要的公权利,同时又具有保障私权的性质,公民通过上访权的行使主张私权利的存在并寻求司法救济。

保护人民群众的上访权是中国共产党群众工作路线的主要内容,我党基本工作原则是实事求是和群众路线。实事求是强调党应该如何为人民服务的原则,而群众路线则是党的基本工作如何落实的保障。群众路线的实质在于强调任何领导干部,无论级别高低都应当依靠群众,与群众密切联系。走群众路线就是让党的一切工作依靠人民、便利人民、为人民服务。党的一切工作的正确与否,只能由人民群众来评价,符合人民群众利益的则正确,违背人民群众利益的则错误。人民群众对党政领导的工作或司法工作发现了错误,通过上访程序予以投诉,那么党政领导和司法机关就应该坚持以事实为根据,以法律为准绳,热情接待,认真听取,详细调查,有错必纠。所以,上访活动是符合法律规定的人民群众正当权利的行使方式。

二、上访现象产生的原因

在社会经济生活中,政府、企业和居民的根本利益原则上是一致的,但在很多情况下他们的利益存在着矛盾甚至是冲突。由于政府和企业在资源和信息上具有较大的优势而处于相对有利的地位,他们的利益不容易受到侵犯,即便受到侵犯时,其利益也可以通过多种手段得到有效维护。城乡居民由于缺乏有效组织,处于弱势地位,他们可以用来维护自身利益的手段也很有限,上访行为大多是处于弱势群体的居民在其利益受到损害时的一种保护性反应。引起上访大致有以下几种原因:

1、因传统“人治”观念的影响,人们用上访手段表达自己的诉求具有相应的历史传统。

“上访”在古代叫“告御状”,人民群众将伸冤的希望寄托于清官,是我国传统社会文化结构所产生的特定现象。在封建社会里,行政与司法不分,民刑合一,重刑轻民的思想致使人们“唯上、唯官”,并形成了有冤找青天的官本位文化。新中国成立后,我国长时期实行的是高度集中的政治体制,很多公民认为法律不如政策权威大,迷信领导的权力可以解决许多法律无法解决的问题,老百姓有事或有困难就找政府解决,而不管这些问题是否属于政府管辖的范围。而有些领导干部,在处理涉及群众利益的事件时,因不正当地使用领导权力,导致了对立和矛盾,并使人民群众产生了许多错误认识,从而造成上访活动越来越多。

2、社会改革新旧矛盾对立,导致上访活动日益增多。

自上世纪80年代改革开放以来,新旧两种政治经济体制的建立与崩析不断形成激烈的碰撞,并催生了大量社会矛盾。在改革旧体制的过程中,地方政府对一些涉及基层群众切身利益的问题,没有及时给予解决,造成了一些社会矛盾的日益尖锐与冲突。如,城市旧房拆迁、国企改革、职工下岗分流、劳动争议、养老低保、农民工欠薪、环保与生存、各类造假事件以及党政领导干部的腐败问题等新型案件不断涌现,激化了人民群众与党政领导的矛盾。而一些地方政府领导没有及时转变观念,反而滥用行政权力对人民群众的正当诉求予以压制,引发了一系列上访案件。其中,因地方政府领导腐败并滥用行政权力所导致的上访活动越来越多,应该引起警惕。

3、司法体制不健全,行政干预司法引发的上访行为增多。

我国长期处于一种行政与司法高度合一的职权模式,这就造成了司法与行政始终不能真正分立。在现实中可以经常看到上级党委文件或领导批示,要求公安机关快侦快破,检、法两院快审快判。然而对司法公信力破坏最大的是一些党政领导干部直接干预司法,致使很多本应由司法机关处理的案件,却按照党政领导的意见予以处理,从而导致了大量冤假错案。另外,在司法审判中还存在着重实体轻程序、法官地位模糊化、审判委员会职权权威化、审判人员自由裁量权过大等一系列的问题,致使许多案件的审理不能体现实体公正与程序公正,产生了一系列的负面效应。由于行政权力干预司法独立,致使法院审理不公或审理结果与当事人的诉求存在较大差距等情况不断发生,从而引发了一系列的司法纠纷上访案件。最近几年出现了地方党政领导禁止法院对一些案件予以立案而导致人民群众无法解决诉求被迫上访的情形越来越多。

4、党政干部和司法人员法制意识薄弱,为人民服务思想缺失,造成上访越来越多。

自改革开放以来,党政领导干部中为人民服务的思想越来越少,“官老爷”作风越来越严重。很多领导干部不能满腔热忱地为人民服务,反而把领导干部的权力与人民群众利益对立起来,对人民群众不是满腔热情,而是态度冷漠,不是和蔼可亲,而是蛮横生硬,不是及时处理,而是推诿扯皮。有的司法人员办案拖沓,效率不高,案件迟迟不能审结,致使当事人只能通过上访要求解决。党委与政府各级部门的工件目标和原则本来是相同的,但却有人故意制造程序让应办事务兜圈圈,使得本来简单的事情变得复杂化。甚至有些司法人员法律素质不高,业务不精,不具备从事司法工作的法律水平,造成办案不公,案结事不了,严重损害了当事人的合法权益,从而造成当事人频繁上访。

5、腐败现象加剧了上访活动。

权力、特别是公权力如何使用涉及到社会的公平问题。然而有许多干部,却将人民赋予的公权力作为贪腐的工具而不断使用。有些领导干部信奉“有权不使过期无效”的原则,利用手中的权力进行腐败,所以有人说,“权力”也可以成为滋生腐败的土壤。目前对社会影响最大的腐败现象是权力腐败和司法腐败。权力腐败会让人民赋予的公权力成为贪腐的工具,而司法腐败就会让整个社会秩序陷入不公、不正、不义之中。腐败现象损害了人民群众的根本利益,从而引发一系列的上访案件的发生,给党委和政府造成了极大压力。

6、对上访活动的不当压制,加剧了反复上访活动。

上访活动严重影响社会稳定,并给北京造成了极大的压力,所以中央有关部门不断要求各地解决群众上访问题。然而许多地方政府并不是从人民群众的诉求角度来解决上访现象,而是采取了行政制裁、法律制裁等不同方式压制上访,不仅不能有效减少上访活动,反而加剧了重复上访活动。目前各地一般采取如下方式压制上访:(1)截访,即安排专门机构和人员在进京的交通要道堵截上访人员,通过行政压力阻止上访。(2)堵访。即在北京安排专门堵访机构和工作人员,甚至雇佣社会势力对中央各接访单位进行全天监控,发现本地上访人员便采取诈骗或强制措施使其离开接访地点后再带原地。(3)采取行政压力手段,要求上访人员息访。许多地方为了减少上访活动,对本地可能发生上访的人员或经常上访的人员采取专门监控措施,一旦发现有上访迹象,立即采取控制措施。对多次上访而无力劝阻者,地方政府有时会动用行政处罚手段予以治安拘留或劳动教养,以强行中止其上访活动。(4)直接采用法律手段,对上访人员采取刑事制裁措施,以压制上访。(5)采取非人道措施,将上访人员关入精神病院予以隔离。由于这些非法措施对上访活动的压制起到相反作用,所以很多上访人只能继续上访、重复上访。

7、农民利益损失严重,导致了大量农民上访活动。

目前农民上访活动越来越多,其主要原因是:(1)农村财务不健全,管理混乱,债务负担沉重;(2)农民负担过重。不少地方工商税收、车船使用税等按人或者按地均摊,致使一些税种变成了“人头税”,一些行政收费和集资压力过大,致使农民不勘重负;(3)基层干部独断专行,特权思想严重,经济问题严重,干群关系紧张;(4)党政领导干部对群众利益漠不关心,处理事务不当,甚至引发严重后果。(5)农民生产资料被征用侵占情况严重,村民集体财产损失巨大,影响了农民的生存条件。

农民作为社会最基本生产资料的提供者,如果连温饱都无法保证的话,就会频频上访。大多数农民上访案件涉及的都是民生问题,而且所上访事项大都是真实的。

三、上访活动的特点

1、上访人员成分复杂,弱势群体比重大。

目前参与上访的人员中下岗人员、无业人员数量多;农村困难群体人员多;年老多病、生活困难者多、低层次文化程度者多,这说明上访人员中以弱势群体为主。而弱势群体上访所反映的问题大都是民生问题,人民群众如果不是涉及到自己的生存利益受到损害,一般是不会采取上访手段的。因此,上访中所反映的问题大都是合理的。

2、集体上访频繁,且呈日益上升的趋势。

目前集体上访的规模越来越大,少则几人,多则几十人,甚至数百人。参与集体上访的人员不仅在上访材料中署名而且加盖手印,对所反映的问题愿意承担真实性责任。有些集体上访活动还组织集资,由所有上访成员平均承担费用。集体上访涉及大部分人的共同利益,问题比较集中,且情绪激烈,有时会发生冲击、围堵党政机关、拦堵车辆、贴横幅标语、阻断公路等过激行为。集体上访成员复杂,因为涉及共同利益极易产生共鸣,在组织者的召集下,通过集资、聚会等形式进行有目的、有组织的上访。集体上访诉求复杂,既有社会矛盾、经济利益矛盾、也有体制矛盾、思想观念矛盾,还有相互交织的复杂性矛盾,问题的处理和解决比较困难。集体上访的组织者善于选择领导信访接待日以及重大节日、重大政治经贸活动的特殊时期组织集体持久上访,以期造成重大影响,引起上级领导机关重视。随着改革的新政策相继出台,有些政策对国家、集体、个人三者之间的利益关系未能很好地统筹兼顾;或因政策体制的局限、政策制定的不配套、不完善等原因,导致群众矛盾并引发集体上访。如:社保问题、工资问题、企业职工安置问题、土地问题、环保问题等等。

3、越级上访和多头上访多

越级上访是指超越有直接管辖权的国家机关而直接向上级上访的活动。而多头上方则是同时向多个国家机关进行的上访活动。越级上访的原因是上访者对底层国家机关不信任造成的,他们一般寄希望于上级国家国家机关或中央国家机关直接解决问题。多头上访与上访者的心态有关,他们对自己要上访的问题认为多个部门都有权解决,所以通过多头同时上访,以希望能够得到解决。

4、上访反映的问题集中,目的明确。

我国上访现象的频频出现既是我国社会经济发展到一定阶段的产物,也是一些问题发展和积累的必然结果。近年来我国城乡居民的法治意识、民主意识和权利意识大为增强,人们认识到自己受到了不公正待遇的时候,必然会通过一定的活动表达自己的诉求,这也是我国社会主义民主政治进步的表现。上访行为的大量出现也说明了我国政治体制存在不少缺陷,还不能很好地适应社会经济发展的需要,需要通过进一步的改革来不断完善。目前,上访活动反映的问题比较集中,大部分涉及民生问题。其中,对司法判决不满者居多。

5、上访者的利益要求多元化,上访反映的问题多样化。

由于人们上访的原因不一样,上访者利益要求呈现多元化的特点,其中有要求法院改判的,有的要求损害赔偿的,有的要求法律救济的,有反映地方政府不恤民情或侵犯群众利益的,也有因为社会经济体制改革要求安置的,等等不一。而最近国内影响较大的群体上访活动,却与环境保护和地方经济发展矛盾相关。而上访中确实不乏有冤情者,特别是对法院判决不服和“执行难”反映比较集中,这说明:涉诉上访中有些问题需要法院认真对待。上访人群中也确实存在少数人无理缠访的情况,其中有很多人不懂得诉讼程序,上诉申诉相混淆,不明案件审理的级别管辖,对法理和情理的理解上反差较大,经常重复上访、集体上访。

四、解决上访问题的对策

1、加大政治体制改革的力度,完善社会主义民主政治。

我国的政治体制随着经济制度的改革已经进行了几十年,虽然已经取得了巨大的成绩,但上访事件的频频发生又说明我们的民主政治制度还很不完善,传统政治体制的影响仍然存在,需要继续加大改革的力度,从根本上完善社会主义民主政治制度,以保障广大人民群众参与公共事务的权利和有效途径。过去我国的政治制度是片面强调党的绝对领导,党政不分,以党代政的特征明显,公民权利受到很多限制,阻碍了社会生产力的发展。中国共产党代表最广泛人民群众的利益,所以必须进行政治体制改革,让我国的政治体制,能够适应社会主义市场经济的发展需要,能够起到保障社会主义民主权利的作用。应该让党政领导干部懂得,政府权力是人民赋予的,必须保障人民群众当家作主的权利。人民政府在行使政领导权力的时候,必须以人民群众的利益为根本出发点。地方政府的决策涉及很多居民的利益,一旦工作失误,就可能带来很多负面影响。特别是地方政府采取虚假数据并片面追求政绩时,处于弱势群体的居民就会采取上访手段进行抗争。党和政府最关心的问题是社会稳定,能对地方政府直接施加压力的是其上级政府,因此越级上访就成为许多人对地方政府的失职行为抗争的重要选择。上访现象就表面而言,地方政府和领导应承担很大甚至是主要责任,但如果做进一步分析,上级政府和领导乃至中央对此也有不可推卸的责任。所以,进行民主政治制度的改革不仅要解决人民群众上访的诉求,同时也是民族复兴和发展的必然要求。

2、确保司法机关独立行使司法权力,树立司法的绝对权威

我国目前已经出现大量的行政权力干预司法、垄断司法的情况,这种情况必然会导致司法权力的私有化。在行政干预司法的情况下,基层社会行政组织的权力就会异化成为类似帮会组织的权力。当拥有权力的行政机构利用司法工具实现其非公正性社会管理目标时,就会使司法审判权力成为某些政客的御用工具,这是一种非常可怕而又可悲的政治返祖现象。目前各级政府,甚至专业部门,都设置信访办公室,并且不断提高信访机构的级别并扩大其权力,这恰恰证明:我国的司法体系已经出现了问题。各级地方行政机构设置信访专门机构处理上访活动,并使其享有某种程度上的司法权力,则意味着社会主义法制遭到了严重的破坏。中国目前所发生的若干腐败案例,无不证明行政滥权的已经达到了严重程度。当司法无法约束行政权力的时候,上访问题就无法根本解决。

现行的司法体系中的司法难以独立现象,是涉诉上访数量大增的原因。涉诉上访频发的主要原因不在于法律制度本身的缺陷,而在于司法审判的环境不好。国家设立法院的目的是赋予法院解决社会纠纷的功能,如果不能同时赋予人民法院以独立审判的地位和权力,社会纠纷就难以得到公正的处理。法院不能独立审判,不仅会造成当事人对法院判决公正性的怀疑,同时也给一些人造成法院裁判可以更改的预期心理。在这种情况下,法院的审判权力就失去了公正性和威慑力,于是就有了可以纠正法院审判权利的上访活动。这是一种恶性循环,只能使行政权力干预审判的行为越来越多,而行政干预法院审判的结果必然会造成上访活动越来越多。所以,必须赋予法院独立解决社会纠纷的权力,在全社会实行真正的法制,所有涉诉纠纷只能由法院依法裁判,没有其他可行之道。在确保司法独立的原则上,可以考虑进行相应的司法改革,根据审判监督的原则,改革现有的审级结构,设立独立于现行法院体系的审判监督法院,对争议较大的各类案件实行三审终审制,最大限度地实现司法公正和效率,从源头上减少公民上访的绝对数量。

要解决行政权力干预法律的现象,则必须树立法律的权威,把各类社会行政权力置于司法管辖之下,即一切行政权力必须置于宪法的管辖之下。法律是由国家制定并以强制力保证实施的,具有普遍约束力的行为规范,但我国法律长期以来对下不对上,只强调人民群众遵纪守法,而忽视依法治国和依法行政方面。许多领导以言带法,以权代法,不仅干扰了司法公正,甚至制造许多社会矛盾,从而导致了人们对法律的怀疑。当权力大于法律的时候、当社会上很多群体和个人特别是政府违法而得不到惩罚时,公众就会对怀疑法律的效力并进而蔑视法律。当法律手段不能解决问题的时候,上访就会成为期待解决问题的主要途径。

3、加强廉政建设,改革完善干部管理制度。

我国基层社会的政治生态环境正在急剧恶化,其最主要的原因是很多基层干部不能正视自己所掌握的权力是人民赋予的。特别是大量以权谋私、坑民、害民事件的发生,反映出封建社会官本位文化的沉渣泛起,同时也证明了中国在改革开放过程中所产生的政治弊端已经起到负面作用。当社会主人的人民被重新沦为愚民和佃农的时候,他们的基本利益将得不到任何安全保障。在很多地方,基层干部已经成为当地的强势人物,并运用手中的权力超越法律,形成强力统治的格局。当有的基层组织领导已经变成了欺男霸女的黑恶势力的时候,人民群众除了选择上访,几乎没有其他道路可行。

目前上访活动严重的原因与党政领导干部缺失为人民服务观念有关,与干部队伍不能诚实履行职责有关,与党政干部的腐败现象有关。要解决上访问题,必须要解决干部队伍建设问题,必须加强干部队伍为人民服务的思想建设和廉政建设。现行的干部管理制度和提拔制度缺陷较大,具体表现为干部流动过于频繁、干部选拔过程中人为因素为主、对于领导干部缺乏有效监督、日益蔓延的腐败问题严重等等。特别是政府领导干部为了提拔,急功近利的编造虚假政绩的行为和对人民群众利益不负责的工作态度,对人民群众的利益损害过大,必须要从根本上解决。为此,必须完善干部的管理制度改革,完善干部提拔的激励机制,对于分集中的权力进行分解并实施有效的监督,既可以调动干部为人民服务的自觉性和积极性,又对他们进行了有效的保护,还可以增进领导干部与人民群众的融合关系,就可以有效减少上访活动。

4、开展全民性的法制教育活动,提高全民法治意识。

人民群众之所以采取上访手段的诉求,其实还是一个法制观念的问题。所以,要想解决上访问题,必须加强法制环境的建设,形成公正执法的大环境。同时要开展全民性法制教育活动,让人民群众把各种纠纷都限制在法律范围之内。要想实现这个目标,必须要解决行政干预法律的问题,即国家应该进行专门立法,对各种行政干预法律的行为予以制止或禁绝,同时进行司法体制的改革,建立地方党政机关无法干预法律的司法体系。在这个前提下,让人民群众懂得,各种纠纷只有法律解决才是最终平衡的渠道。如果形成全社会的法制意识,人们再遇到各类纠纷,就可以通过法律救济手段得到公正的处理,那么上访问题就可以被有效控制并极大的减少。

目前我国的法律建设在我国社会生活中发挥了积极作用,但总的效果并不让人满意。最大的问题就是全民法律意识不强,人们还没有真正形成依靠法律纠纷的意识。另外,由于通过法律解决纠纷的成本太高,法律的公正性难以保证,也是人们抛弃法律手段而采用上访手段的重要原因之一。所以,必须保证法律解决民众纷争的主要功能,让所有的社会纠纷都能在法律范围内得到解决,就可以有效减少上访活动的产生。

5、努力提高群众生活水平,解决民生问题,运用利益机制调节上访活动。

我国近年来发生的上访事件,大多集中于欠发达地区。这说明:欠发达地区的人们收入普遍较低,对于物质利益更加敏感,对于其利益的损害往往直接对他们生活水平产生重大影响。当他们的切身生活利益受到损害的时候,他们必然会尽力维护自己的利益,而选择上访只是他们伸张自己权利的一种方式。所以,要想解决上访问题,最根本的是提高人民群众的生活水平,只有人民群众真正富裕起来,才能有效减少人与人之间的利益纠纷。同时如果人们的生活水平提高并富裕了,遇事上访的成本也比较高,这时,利益机制将对上访活动起到有效调节作用。可见,通过发展经济,大力提高群众物质文化生活水平,进而提高上访行为的机会成本,才是解决上访问题的治本之策。因为,当上访的预期成本大于预期收益的话,任何人也不会采取上访行为维护他们的利益 

  • 作者:陈维国律师 [吉林-通化]
  • 专长:医疗纠纷 合同纠纷 建设工程 房产纠纷 刑事辩护
  • 律所:吉林享和律师事务所
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